一、发展背景：城市更新工作的系统性与复杂性

城市更新工作的复杂性主要表现为涉及多样化更新对象、多元化利益主体，而且要实现多方利益协调和再分配。众所周知，我国现行规划建设管理制度基本上是适应外延扩张型城市化进程而建立起来的，尤其是应对当前增存并重的新形势，相关产权制度、规划管理制度、标准规范、商业模式等已难以适应，且城市更新过程中产权重整、空间管控、建设行为管理和综合效益实现等难题亟待破解，亟待打破既有路径依赖，寻求新的路径创造。

二、制度先行：打通多方政策融合创新的路径

城市更新必须以制度创新和体制改革为先导。近年来，南京适应国土空间规划改革，探索建立起涵盖居住类地段和非居住类地段两类的城市更新政策体系，着力打通规划政策和土地政策融合路径。结合实践案例，按照“谁来干”、“谁出钱”、“怎么干”的政策设计逻辑进行解析。

1、居住类地段更新

以石榴新村老旧小区整治项目为例，作为地产开发遗留下来的“硬骨头”，原“毛地出让”后，面临拆迁难、经济难以平衡、居民意见不一致等诸多难题。

 “谁来干”：依据市相关指导意见和实施细则，抛弃了过去政府主导的征收拆迁模式，转变为“政府引导、多元参与”的方式，充分调动个人、企事业单位等多方参与。该项目实施主体为政府指定的国有平台公司。

图3  石榴新村整治前后对比

“谁出钱”：在资金来源上改变了过去单一依赖政府财政投入的方式，同时也防止地方变相过度举债，建立起多元化投融资机制。该项目开创了实施主体投入、房屋权属人自筹、土地出让金刚性计提、各类专项资金等多元化资金来源渠道，同时政府对各类行政事业性收费和税费予以减免，并提供低息政策性贷款，以此降低实施成本，充分激发市场活力。

“怎么干”：实施路径上多措并举：一是强调片区化统筹，实现土地集约高效利用。该项目更新改造范围过去只局限于产权边界内，新政策施行后，允许将周边零星的边角地、空闲地和非居住用地一并纳入规划范围，而且允许先划拨再协议出让方式供地，这样就解决了地块零散化、碎片化开发的问题，可实现土地开发综合效益最大化；二是针对老旧小区、棚户区、居住类历史地段等更新改造对象，采取差别化更新策略；三是强调等价交换和超值付费原则，实行原地改善、异地改善、货币安置等多样化安置方式。石榴新村住户户型面积多在30-90平方米左右，最小的仅有7平方米左右，故而采取了特定的违建认定和确权登记政策，充分保障了居民利益和有效安置；四是民意优先，重点设立了方案两轮意见征询、循环论证的工作流程，建立起共建共治全过程社会参与机制。进而，该项目45天签约期内居民签约率高达97%，有效保障了项目实施。其间，责任规划师制度也发挥了良好成效，搭建起各方主体间沟通协调的重要桥梁；五是以公共利益和民生保障为前提，探索弹性规划管控方式。该项目中对建筑高度、间距、退让、日照和停车等规划指标管控适度放宽，虽不满足技术规范要求，但均充分征得相关物业权利人和利害关系人同意；六是深化“放管服”改革，简化规划审批流程。如南京市针对不涉及新建建筑物或构筑物，或附属绿化、环卫等配套建设，已出台了两批方案审查和规划许可豁免项目清单。

  

2、非居住类地段更新

主要围绕老旧工业区、商业区和高校科研机构等城镇低效用地再开发工作展开，南京市制定了相应实施细则。

“谁来干”：在实施主体上，强调自主更新改造，也可引入社会资本合作开发，或者土地规划用途为商品住宅，或原有权利人有开发意愿而无开发能力的，可由政府主导，依法收回或回购再出让。

图7  南京市江宁区“新禄汇产业中心”项目

（左上：区位；右上：规划鸟瞰；左下：改造前；右下：改造后）

“谁出钱”：在建设资金上，根据更新方式而定，有土地使用权人自主承担，也有以地出资或入股、社会资本投入等多种方式。以南京江宁区新禄汇产业中心项目为例，2021年原企业资不抵债，法院判决2.3公顷用地使用权转给债权人，但由于债权人无项目开发经验，进而一直空置，后经街道办事处出面协商，债权人同意出资改建，并由政府整体租赁后委托第三方专业化机构运营和对外招租，签订监管协议，要求引入企业年亩均税收不少于35万元。目前已入驻企业14家，预计亩均税收超过70万元，并从项目启动到招商投产仅半年时间，取得了显著的综合效益。

“怎么干”：一是强调从过去的“拆除为主”转向“留改拆”，建立起老城功能品质提升、创新赋能产业转型、新动能新业态培育、片区统筹连片开发等分层分类差别化更新模式，并建立健全与之相匹配的政策配套。例如，涉及历史文化资源活化利用的带方案出让、定向挂牌等土地供应政策，鼓励工业用地增容不增收土地价款，针对新业态新产业和硅巷建设的土地5年免租和协议出让政策，以及引导服务配套完善的土地和建筑复合利用政策等。南京市江宁开发区百家湖硅巷工业连片改造，就是在政府片区统筹下，由社会资本投资主导，通过土地使用权人自主更新改造，实现降本增效和活力激发的典型案例。二是强调土地集约高效利用，推动产城融合与复合开发，如南京制定出台了存量工业用地高标准厂房建设政策，实现产业上楼、配套完善、分割转让等，产生了较好的社会经济效益。三是创新建立正负面清单管理方式，一方面强调项目实施要符合国土空间规划要求，与周边城市规划功能相协调，另一方面，法不禁止皆可为，实现精细化管控与弹性引导相结合。

图8  南京市江宁开发区百家湖硅巷工业连片改造项目

（左上：区位；右上：城市设计鸟瞰；左下：改造前；右下：改造后）

三、规划引领：将城市更新贯穿国土空间规划全过程

城市更新政策体系建立后，南京强调系统思维、创新思维、底线思维，实现规划引领、行动落实，面向央地事权分配和实施管理需要，提出城市更新的规划框架，将城市更新贯穿于“五级三类”国土空间规划全过程。省级以上层面强调更新政策的顶层设计，市级及以下层面则关注相应规划编制和实施，实现“一级政府、一级事权、一级规划”，并且强化总体规划、分区规划、详细规划和相关部门专项规划之间的衔接与协同。

其中，以南京特大城市为例，市级国土空间总体规划重在“摸家底、识对象、定目标、划片区、明策略、列清单、善治理”；以南京市秦淮区为例，分区规划则重在结合城市体检评估和潜力分析，建立更新地区评价指标体系，识别更新对象、划定更新单元，制定分单元规划指引，并以综合项目包形式明确近期行动计划；以荷花塘历史文化街区和小西湖历史风貌区为例，详细规划层面建立起“更新单元——实施单元”分层编制、分层审批的工作机制。这里更新单元作为控规单元的一种特定类型，基于行政主导和功能传导原则划定，实现片区统筹。小西湖更新单元内基于216个产权地块，动态确定了127个实施单元，并制定相应管控图则。同时，完善详细规划动态编制和更新维护机制，尤其是针对不涉及强制性内容调整的，进一步简化报批程序。

四、建议与展望