统筹协调生态环境保护修复、农业产业高质量发展、乡村功能人本化完善、乡村旅游发展等不同需求，整合生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化遗产保护、基础设施和公共服务设施布局、产业发展空间、农村住房布局等要素，优化乡村生产生活生态空间布局，实现生产空间绿色高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

乡村空间用途管制是空间治理的基础，是自上而下管理的需要。落实上级规划划定的永久基本农田、生态保护红线和生态空间管控区，根据保护与开发利用的重要性差异和每个村庄的具体需求，划定村庄集中建设空间、一般农业空间、一般生态空间和外部点状建设空间，明确不同空间的用途管控要求，有条件的可将用途单元进一步细化为地块图斑。同时，结合地方要求，建立用途单元与管制分区之间的联系，实现空间用途和建设管制的逐级传导。

通过规划工具对乡村地区的要素进行时空组织，以实现可持续的农村发展和自下而上的发展诉求。以村庄用途管制为前提，系统谋划村庄发展愿景、振兴思路、产业发展战略和体系、行动计划和实施机制，将乡村发展空间诉求反馈到村庄用途管制内容中，形成以需求为导向、与时俱进的乡村规划。

乡村是特定区域内人的集合，促进基层管理、公共服务和人的发展是乡村单元存在的价值。乡村规划需要兼顾乡村自身特性和人的需求，以实现农村生活、生产、文化交流中的地理空间和情感空间承载功能，土地用途管制的实施及乡村各项建设活动均离不开农民主体的积极参与。所以，乡村规划的编制及实施需要充分尊重村民意志，取信于民、还权于民，发挥村民主体的能动性，从而确保乡村规划的顺利实施。

01

明确各级各类规划在乡村空间的管控内容

就乡村空间而言，国土空间规划的每一个空间层次都承载着城乡内涵，不同的空间层次也就对应着不同的规划重点。在宏观层次上分为国、省、市三类：国家规划统一部署乡村振兴的总体战略和重要方针政策；省级规划制定乡村政策，明确村庄分类标准和规划导向，提出优化居民点布局的纲领性要求；市级规划突出空间引导和分区管控，提出村庄布局总体原则，优化乡村建设用地资源，布局差别化乡村战略，激发乡村公共服务活力。

从实际需要看，县、乡（镇）、村三级联动是乡村规划体系的核心。县级规划在中观层面发挥作用，主要内容是引导镇村空间布局优化、划定各类空间底线、优化乡村地区布局、统筹各类用地规模，提出乡村地区三大空间规划重点。

传导至乡村层面，需明确用途管制空间和具体管控措施，系统谋划乡村振兴行动、明确村庄发展目标，指导项目建设，保障乡村规划可实施。

根据乡村发展目标，明确三类规划的特点和需要关注的问题。

02

政策赋能，探索乡村规划与政策工具的耦合及规划实施路径

坚持政策工具与解决问题相结合，将乡村规划内容与政策工具对应，保证乡村规划各项内容均可有工具促进实施。如“统筹耕地和永久基本农田保护”可通过耕地占补平衡、进出平衡、高标准农田建设、耕作层剥离再利用落地、城乡建设用地增减挂钩、全域综合整治和特色田园乡村建设实施。

规划与政策工具的耦合，为乡村规划的实施提供了理论支撑，本文在乡村全域规划要求与各级各类规划在三大空间的传导基础上，建立了全域布局优化、整体发展谋划的总体实施路径和分空间落实、统筹协调的分项实施路径。

在总体实施路径中，利用“全域土地综合整治”和“特色田园乡村建设”工具在用地和发展方面提供规划落地条件，两者相互衔接，实现用途管控与发展谋划的双向反馈。在分项实施路径中，生态空间按照单要素治理和综合整治落实规划内容；农业空间按照提质、利用、保护进行分类，在“土地综合整治”进行田、水、路、林、村工程设计后，结合“高标准农田建设”进行农业空间整体提质，在设施农业用地利用和土地流转政策支持下对农业空间的利用进行规划落实，保障农业产出水平，为村民生活富裕奠定农业基底，当然，为守住18亿亩耕地红线，乡村规划层面最重要的是统筹耕地和永久基本农田的保护，“耕地占补平衡”和“耕地进出平衡”工具从建设空间和农业空间本身的转用方面为耕地保护提供了支持，“耕作层剥离再利用”从耕地质量保障方面为规划落地增加了保障；建设空间按照优化布局、提升质量、开发利用进行了工具箱的对应，促进了发展谋划内容的落地实施。

在政策工具的支持下，规划的顺利实施离不开村民的参与建设。根据是否能给村庄带来经济效益，将政策工具分为增收类和建设类两大类，其中集体经营性建设用地入市、宅基地利用、城乡建设用地增减挂钩、土地流转、乡村旅游项目点状供地属于增收类，从指标交易、拉动就业等方面给村庄带来经济收益，其余政策工具属于建设类。分类明确后，从项目计划、土地计划、资金计划三个要素入手，制定管理方案，按照不同的项目，明确其负责主体、投资额和资金来源或收益额和资金使用说明，录入空间基础信息如项目位置、用地面积等，并建立项目从规划、立项、设计、报批、建设的标准化流程，推动项目落地实施。