①指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度＜1.0m、北方宽度＜2.0m固定的沟、渠、路和地坎（埂）。二级分类为水田、水浇地、旱地。

②耕地红线是指经常进行耕种的土地面积的最低值。18亿亩耕地红线是2006年根据国家统计局和农业农村部的研究和计算提出的，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上。18亿亩的红线断不可破，这既是保护耕地的高压线，也是粮食安全的警戒线，必须严防死守。

③是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。

③是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

是指主要用于种植小麦、水稻、玉米、蔬菜等农作物并经常进行耕耘的土地。除基本农田及基本农田保护区之外的耕地，都属于一般耕地，包括规划确定为农业使用的耕地后备资源、坡度大于25度但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地。

④指无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田，同原“基本农田”。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

⑤是指具有良好农田基础设施，具备调整补划为永久基本农田条件的耕地较为集中分布的区域。永久基本农田储备区是为永久基本农田补划预留的，地类为耕地的区域，其内涵包括三方面：一是永久基本农田储备区地类为耕地，地类的认定来源于国土调查。其管理按照耕地管理，而不是按照永久基本农田管理；二是和普通耕地相比，永久基本农田储备区又多了一份永久基本农田“预备队”的职责；三是永久基本农田储备区是为补划预留的，需要按照政策要求在永久基本农田储备区中进行补划，相应的补划图斑进入永久基本农田保护图斑中进行管理，而从储备区中移出。

⑥非农化：指违规占用耕地开展非农建设的行为。如违规占用耕地绿化造林、挖湖造景等。

⑦非粮化：指农民将耕地用于非粮食作物种植。如耕地转为林地、园地等其他类型农用地。

⑧田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。

⑨指以永久基本农田为基础，水土资源条件良好、设施较为完善、相对集中连片的地块，包括稻谷、小麦、玉米生产功能区，是确保粮食产能的核心区域。

⑨指以永久基本农田为基础，水土资源条件良好、设施较为完善、相对集中连片的地块，包括大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶生产保护区，是稳定棉油糖胶自给水平的重要基础。

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划等国家强制力，规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地的制度。

《土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”

土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚等。土地用途管制制度通过土地利用总体规划、农用地转用审批、征地审批和土地登记环节落实。

耕地总量动态平衡，是指采取一系列行政、经济、法律的措施，保证我国现有耕地总面积在一定时间内只能增加，不能减少，并逐步提高耕地的质量的过程。

《土地管理法》第三十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。”其具体的措施：一是在全国和省级土地利用总体规划中必须保证耕地总量不减少；二是实行耕地总量不减少的省级政府负责制；三是加强土地开发、复垦和整理，增加有效耕地面积；四是加强土地利用动态监测。

耕地占补平衡是建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地的行为。

1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过修订的《土地管理法》实施后，开始实行耕地占补平衡政策。2016年7月25日，国土资源部下发了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔2016〕8号）。该意见明确了在补足耕地数量的前提下，通过对现有耕地“提质改造”“以补充耕地与改造耕地”相结合的方式实现耕地占补平衡。2019年新修订的《土地管理法》第三十条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少、垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

对耕地实行用途管制，主要依据《乡村振兴促进法》和2021年新修订的《土地管理法实施条例》提出，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”制度后，耕地用途管制制度的又一次制度创新，实现了对耕地转为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的管控。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局共同印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），明确对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。具体规定为：除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实,县域范围内无法落实的,在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的,在省域范围内统筹落实。

《基本农田保护条例》第二条规定“国家实行基本农田保护制度。”第十六条规定：“经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划人数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

根据《土地管理法》《基本农田保护条例》等有关规定，基本农田保护制度包括基本农田保护区制度、基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田保护监督检查制度等。

《基本农田保护条例》第四条规定：“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施”。

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中首次提出建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。2005年，国务院办公厅关于印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知，明确建立省级政府耕地保护目标责任制度，切实加强耕地保护工作。2018年，国务院办公厅进一步印发关于《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（以下简称《办法》）的通知（国办发〔2018〕2号），建立健全省级人民政府耕地保护责任目标考核制度。《办法》第二条规定：“各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量、永久基本农田保护面积以及高标准农田建设任务负责，省长、自治区主席、直辖市市长为第一责任人。”将省级政府耕地保护责任目标考核结果作为领导干部综合考核评价、生态文明建设目标评价考核、粮食安全省长责任制考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。

1999年实施的《土地管理法》，第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。”后来陆续出现了很多概念，如土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地整治、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等，甚至不同的概念在中央文件里同时出现，造成了概念和理解上的混乱。编制新一轮《全国土地整治规划（2011～2015年）》，首先在概念上进行统一，即选择了“土地整治”这一术语。

新修订的《土地管理法》第三十九条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第四十二条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第四十三条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”

《土地管理法》多条规定：“建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地”；“对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费”；“对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费”。

《耕地占用税暂行条例》第三条规定：“非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。”

《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

土地管理法》《土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。

农用地转用是指依照法定程序，将农用地即旱地、水浇地、园地、林地的用途批准改为建设用地。这是我国土地管理中的主要制度，通过严格的审批程序，依法限制擅自毁耕进行非农业建设，该制度是国家征收土地的前提审批程序，即国家征收土地的客体不能直接征收耕地，需要征收耕地时必须先将农用地转为建设用后才可征收。

《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”

①《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)

 ②《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》

 ③《中华人民共和国基本农田保护条例》

 ④《中华人民共和国土地管理法》

 ⑤《关于划定永久基本农田储备区有关问题的通知》（自然资办函〔2019〕343号）

 ⑥《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）

 ⑦《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）

 ⑧《高标准农田建设通则》（GB/T 30600-2022）

⑨ “十四五”规划《纲要》名词解释