《中华人民共和国基本农田保护条例》（以下简称《基本农田保护条例》）规定，基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。永久基本农田，即对基本农田实行永久性保护。2008年中共十七届三中全会提出永久基本农田概念，2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），把原来的“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。
永久基本农田的内涵具有四个部分：一是时限性，永久基本农田是为了保障一定时期内人民对于农产品的需求，这个时期需要根据国家的现实情况和实际需求来进行确定。二是质量高，拥有良好的地力、肥力和土壤等要素。三是地理位置好，一般处于较好的地方，比如优先划入交通干道附近的耕地。四是综合性，永久基本农田的划定需要综合考虑地理位置、土地肥力和规划等方面的因素。
梳理改革开放以来的永久基本农田保护政策，可将其演变过程划分为三个阶段：侧重基本农田数量保护的起步阶段（1978-1996）、基本农田保护“数量、质量并重”的发展阶段（1997-2009）以及永久基本农田保护“数量、质量、生态并重”的完善阶段（2009-），永久基本农田保护落脚点不断精准，侧重点不断延展。
永久基本农田是保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，结合耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入永久基本农田。
《土地管理法》、《基本农田保护条例》对于什么样的耕地应当划入永久基本农田做出了具体的规定。
第三十三条
（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。
第三十四条
永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。
永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。
乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。
第三十五条
永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。
国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。
第十条
下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：
（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准的确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田。
根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。
| ● 永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。 ►《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号） |
| ● 不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；
● 不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；
● 不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；
● 不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；
● 除法律规定的国家重点建设项目以外，不准非农建设项目占用基本农田。
►《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004〕1号） |
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| ● 建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不占用永久基本农田的，国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府批准。
►《中华人民共和国土地管理法实施条例》
● 现阶段允许将以下占用永久基本农田的重大建设项目纳入用地预审受理范围：①党中央、国务院明确支持的重大建设项目；②军事国防类；③交通类；④能源类；⑤水利类；⑥为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。 ►《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号） ● 临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过两年，同时，通过耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。
►《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号） ● 种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。
►《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号） |
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| ● 明确永久基本农田补划要求。重大建设项目、生态建设、灾毁等占用或减少永久基本农田的，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求开展补划，补划的永久基本农田必须是坡度小于25度的耕地，原则上与现有永久基本农田集中连片，补划数量、质量与占用或减少的永久基本农田相当，占用或减少城市周边永久基本农田的，原则上在城市周边范围内补划，经实地踏勘论证确实难以在城市周边补划的，按照空间由近及远、质量由高到低的要求进行补划。
● 做好永久基本农田补划论证。地方国土资源主管部门根据《基本农田划定技术规程》（TD/T 1032-2011），组织做好永久基本农田补划工作，省级国土资源主管部门组织实地踏勘论证并出具论证意见。
►《国土资源部全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号） |
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| ● 征收永久基本农田，由国务院批准。 ● 国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准永久基本农田转为建设用地和永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，试点期限为1年。试点省、自治区、直辖市人民政府名单如下：北京；天津；上海；江苏；浙江；安徽；广东；重庆。 ►《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号） |
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推进永久基本农田建设。开展永久基本农田储备区建设，在划定永久基本农田控制线基础上，结合当地实际，组织开展零星分散耕地的整合归并、提质改造等工作。加强永久基本农田质量建设，优先在永久基本农田保护区和储备区开展土地综合整治、高标准农田建设，推动土地整治工程技术创新和应用。全面推行建设占用永久基本农田耕作层剥离再利用工作。
加强永久基本农田管理。永久基本农田必须坚持农地农用，禁止任何单位和个人在永久基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动；禁止任何单位和个人占用永久基本农田植树造林；禁止任何单位和个人闲置、撂荒永久基本农田；禁止以设施农用地为名占用永久基本农田，建设休闲旅游、仓储厂房等设施；合理引导利用永久基本农田进行农业结构调整，不得对耕作层造成破坏。
国家对永久基本农田的划定与管理，做了严格的规定与限制。永久基本农田保护意义重大，守住永久基本农田红线，确保我国粮食安全，才能维护国家经济社会发展的稳定。
中源规划发展研究院
2022年7月30日
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供稿 | 赵玉
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